3-21-2682/25

RIIGIKOHUS
HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number	3-21-2682
Otsuse kuupäev	22. märts 2024
Kohtukoosseis	Eesistuja Heiki Loot, liikmed Viive Ligi ja Nele Siitam
Kohtuasi	Finest Bay Area Development Estonia OÜ kaebus Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti otsustuse peale jätta algatamata keskkonnamõju hindamine
Menetlusosalised	Kaebaja Finest Bay Area Development Estonia OÜ, esindajad vandeadvokaadid Paul Künnap ja Britta Retel Vastustaja Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet, esindaja Martti Kangur
Vaidlustatud kohtulahend	Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2023. a otsus
Menetluse alus Riigikohtus	Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti kassatsioonkaebus
Asja läbivaatamine	Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2023. a otsus. Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 19. oktoobri 2022. a otsus.

3. Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

4. Jätta rahuldamata kaebaja taotlus küsida eelotsust Euroopa Liidu Kohtult.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Finest Bay Area Development Estonia OÜ (kaebaja) esitas 28. aprillil 2021 Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile (TTJA) taotluse keskkonnamõju hindamise (KMH) algatamiseks keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 3 lg 1, § 6 lg 1 p-de 14, 17 ja 17¹ ning § 26¹ lg 1 alusel ehk taotleja soovil enne tegevusloa menetlusse võtmist. Kaebaja eesmärk on ehitada Soome ja Eesti vaheline merealune raudteetunnel ja tehissaar, mis on ette nähtud tunneli teenindamiseks.

2. TTJA tagastas 13. augusti 2021. a kirjaga nr 16-7/21-06580-047 taotluse, kuna kavandatav tegevus on perspektiivitu (KeHJS taotluse lahendamise ajal kehtinud redaktsiooni (KeHJS₂₀₂₁) § 26¹ lg 6, veeseaduse (30. septembrini 2021 kehtinud redaktsioon, VeeS₂₀₂₁) § 221 lg 2 p 3). TTJA selgitas kokkuvõtlikult järgmist.

2.1. Majandus- ja taristuminister allkirjastas Vabariigi Valitsuse toetusel 26. aprillil 2021 Eesti nimel Soomega ühiste kavatsuste protokolli kahe riigi koostööks transpordisektoris. Protokolli eesmärk on edendada suuri transpordiprojekte, sh Tallinna-Helsingi tunneli projekti.

2.2. TTJA pöördus 25. mai 2021. a kirjaga asjaomaste asutuste poole. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium vastas, et tunneli trassi valik saab toimuda ainult riigi eriplaneeringu alusel, mille käigus kaalutakse võimalikke asukohti ja hinnatakse tunneliga kaasnevaid mõjusid. Ühiste kavatsuste protokolli art 3 lg 1 rõhutab riikide juhtrolli olulisust projekti eestvedamisel, kaasates vajaduse korral erakapitali. Kaitseministeeriumi vastuse kohaselt pole riigid praeguseks tunnelit puudutavates küsimustes kokkuleppele jõudnud, mistõttu KMH on ennatlik. Tunneli ja tehissaare rahastuse määramatuse ja teadmata päritoluga kaasnev risk majandusjulgeolekule teeb projekti perspektiivituks. Keskkonnaministeeriumi sõnul pole võimalik ammendavalt hinnata kavandatava tegevuse perspektiivikust. Siseministeerium leidis, et taotlus on vastuolus planeerimisseaduse (PlanS) § 13 lg-ga 4. Pole selge, kas arendajal on kogu teave kavandatavate tegevuste kohta. Rahandusministeeriumi (RaM) hinnangul on KeHJS § 26¹ kohaldatav, kui KMH aruande vastavaks tunnistamise järel on põhimõttelised eeldused tegevusloa taotluseks täidetud ning KMH tulemused lihtsustavad otsustajal tegevusloa kohta otsuse langetamist. Praegusel juhul aga puudub vajalik riigi eriplaneering ja keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH) on tegemata, mistõttu KMH ei anna vajalikku teavet tegevusloa üle otsustamiseks - tegevusloa menetluse algatamisest tuleks keelduda (VeeS₂₀₂₁ § 221 lg 2 p 3).

2.3. Projekti asukoht tuleb valida riigi eriplaneeringuga (PlanS § 27 lg-d 1-3) ja koostada KSH. Tegu on olulise ruumilise mõjuga ehitisega, mille asukoha valiku ja toimimise vastu esineb suur riiklik ja rahvusvaheline huvi. Eesmärgipärane pole teha KMH-d enne, kui eriplaneeringuga ei ole määratud tunneli perspektiivset asukohta ega KSH-d koostatud. Selgusetu on ka riikide koostöö. Riigi eriplaneeringu puudumise tõttu pole võimalik taotleda hoonestusluba. Ka ühiste kavatsuste protokolli art 3 lg 1 rõhutab riikide juhtrolli olulisust projekti eestvedamisel.

2.4. Kuigi KeHJS § 26¹ võimaldab KMH algatada enne tegevusloa menetlust, ei tähenda see, et KMH võiks koostada, ilma et oleks perspektiiv saada tegevusluba. Seda perspektiivi enne riigi eriplaneeringu kehtestamist ei ole (VeeS₂₀₂₁ § 221 lg 2 p 3).

3. Kaebaja esitas vaide, mille TTJA jättis 21. oktoobri 2021. a vaideotsusega nr 2-5/21/0082/20 rahuldamata.

4. Finest Bay Area Development Estonia OÜ esitas kaebuse, milles palus tuvastada TTJA 13. augusti 2021. a otsuse õigusvastasuse, tühistada vaideotsuse ning kohustada TTJA-d KMH menetlust algatama. Kaebaja põhiväited olid järgmised.

4.1. Tegu on piiriülese mõjuga projektiga, mille mõjude hindamist Soomes alustati kaebaja taotlusel kohe pärast Eesti ja Soome valitsuse ühisistungit 2018. a kevadel. Vastavalt piiriülese keskkonnamõju hindamise konventsioonile (Espoo konventsioon) ja selle alusel sõlmitud Eesti ja Soome kokkuleppele keskkonnamõju hindamise kohta moodustati Soome initsiatiivil riikidevaheline ad hoc töörühm KMH koordineerimiseks. Soome KMH on praegu pooleli ning piiriülese hindamise lõpuleviimine eeldab, et menetlus algatataks ka Eestis.

4.2. KeHJS § 26¹ lg 1 on uus erand, mis eemaldas varem ad hoc töörühmas esile toodud peamise seadusandliku takistuse Eesti ja Soome menetluste ühildamisel.

4.3. Kuna kaebaja on tunneliprojekti arendaja ja tema emaettevõte Finest Bay Area Development Oy on arendaja Soomes, rikub menetluse algatamata jätmine kaebaja subjektiivseid õigusi.

4.4. Eesti-Soome merealuse tunneli kui projekti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. a direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (KMH direktiiv) mõttes KMH on juba algatatud Soomes. Riigikohtu praktika kohaselt tuleb arendusprojektide mõju hinnata võimalikult varajases etapis. Eesti peab koos Soomega osalema parima trassialternatiivi asukoha ja selle mõjude väljaselgitamise protsessis vaatamata sellele, et ametkondadel pole praegu selgust selles, millises menetluses projekti menetleda või kas eestvedaja peaks olema riik või erasektor.

4.5. Uuringute tegemine KMH menetluses ei muutu õigusvastaseks, kui tulevikus algatatakse riigi eriplaneering. Varasemad uuringud saavad olla aluseks riigi eriplaneeringu KSH-le. Näiteks meretuuleparkide puhul on KMH-de raames uuritud mõju kümme aastat. Erarahastusel põhinevad uuringud aitavad kiirendada riigi jaoks väärtusliku info kogumist.

4.6. Kui tegevus pole perspektiivitu, siis tuleb KMH KeHJS₂₀₂₁ § 26¹ lg 6 järgi algatada, et arendaja saaks koguda teavet tegevusloa taotlemiseks. Soome lahte ehitamine ei ole keelatud ja riigid on koostöös kokku leppinud. Kuna KeHJS § 26¹ lg 1 võimaldab KMH-d enne tegevusloa taotluse esitamist, pole oluline, kas praeguses staadiumis oleks võimalik hoonestusloa menetlus algatada. Ka riikide erinev arusaam projekti elluviimisest on üks teemasid, millega KMH raames saab tegeleda. KMH ei too kaasa kohustust projekt ellu viia. Hindamiseks ei pea teada olema raudteetunneli asukoht. Kaebaja on taotluses kaalumiseks pakkunud neli alternatiivset trassi, mis lähtuvad Soomes alustatud menetluste tulemustest.

4.7. KMH kohustus tuleneb ka sellest, et Soomes on põhimenetlus juba alanud, samuti Espoo konventsioonist.

4.8. Ei ole ilmne, et taotletava tegevuse aluseks on üksnes riigi eriplaneering. Kaebaja taotletav projekt on eraraudtee. Sel juhul pole eriplaneeringu algatamine kohustuslik, vaid Vabariigi Valitsuse kaalutlusotsus (PlanS § 27 lg 2). Kaebaja taotles 26. novembril 2019 RaM-lt ka riigi eriplaneeringu algatamist. RaM aga valmistas ette eelnõu, millega keelduti menetluse algatamisest, viidates riikidevahelise ühiste kavatsuste protokolli puudumisele ja lahtistele küsimustele. Kaebaja võttis taotluse tagasi, et saada KMH raames neile lahtistele küsimustele vastused.

5. Tallinna Halduskohus jättis 19. oktoobri 2022. a otsusega kaebuse rahuldamata ning menetluskulud poolte endi kanda. Otsuse põhjendused olid järgmised.

5.1. KMH on praegusel juhul tegevusloa andmiseks kohustuslik (KeHJS § 3 lg 1 p 1). Läänemerre Eestit ja Soomet ühendava veealuse raudteetunneli rajamisel on eeldatavalt oluline (piiriülene) keskkonnamõju. See ei tähenda aga, et TTJA-l oleks kohustus algatada KMH enne hoonestusloa taotluse esitamist. KMH algatamata jätmine ei välista kaebaja võimalust teha spetsiifilisi üksikuuringuid.

5.2. Kahte riiki ühendava merealuse raudteetunneli mõju keskkonnale tuleks hinnata koostöös ja eeldatavalt samal ajal ning otsustamise võimalikult varajases staadiumis, et mõju hindamise tulemusi saaks arvesse võtta tehnilise kavandamise ja trassi asukoha valikul. Sellest ei järeldu aga, et järgida ei tuleks riigisisest planeerimisõigust. RaM kui riigi eriplaneeringu korraldaja on väljendanud selget seisukohta, et niisugune projekt saab olla üksnes riigi eriplaneeringu objektiks ning et seda saavad juhtida üksnes riigid, arvestades kaasnevaid ulatuslikke majanduslikke mõjusid ja julgeolekuriske. Riigi eriplaneeringut pole algatatud.

5.3. TTJA pidi taotluse lahendama KeHJS₂₀₂₁ järgi. Praeguseks kehtib KeHJS § 26¹ lg 6 uues sõnastuses.

5.4. Kehtivast KeHJS § 26¹ lg-st 6 tulenevalt võib eeldada, et seadusandja ei välistanud ka KeHJS₂₀₂₁ kohaldamist juhtudele, kus kavandatav tegevus pole kooskõlas selle asukohaga seotud kitsenduste või kehtiva planeeringuga. Seadust muudeti selguse huvides.

5.5. Riigi eriplaneering on vaidlusaluse projekti vältimatuks eelduseks. Kavandati mitmest aspektist suure riikliku huviga objekti. Ühegi teise planeeringuliigiga pole võimalik luua ehitise kavandamiseks vajalikku terviklikku ruumilahendust, sest ainult riigi eriplaneeringuga saab hõlmata nii maa- kui mereala ja luua seal alused ehitustegevuse alustamiseks. Riik näeb kõnealust objekti avaliku raudteena, mille planeerimiseks on samuti riigi eriplaneering kohustuslik (PlanS § 27 lg 2). Kui seadus nõuab riigi eriplaneeringut, ei saa kavandatav tegevus olla kooskõlas planeeringuga ega seaduslik. VeeS₂₀₂₁ § 221 lg 2 p 3 keelas hoonestusloa taotluse menetluse algatamise, kui kavandatava ehitise püstitamiseks oli vaja koostada riigi eriplaneering. Seega oli enne riigi eriplaneeringu kehtestamist hoonestusloa taotluse menetluse algatamine ilmselgelt perspektiivitu (võimatu) ja sellest tulenevalt ilmselgelt perspektiivitu ka KMH algatamine KeHJS § 26¹ lg 1 alusel.

5.6. Riigi eriplaneeringu menetluses tuleb korraldada ka KSH. Menetluste õiges järjekorras toimumisel on mõte ja eesmärk. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. a direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõjude hindamise kohta (KSH direktiiv) põhjendusest 9, art 4 lg-st 3 ja art 5 lg-st 2 tuleneb reastamise põhimõte. KMH ei saa asendada KSH-d, neil on erinevad meetodid ja eesmärgid. Tunneli asukoht tuleb leida riigi eriplaneeringu menetluses KSH abil. Just KSH eesmärk on mõjutada arendustegevuse alternatiivide valikut otsustusprotsessi varases staadiumis.

5.7. Ka kaebaja viidatud erinevad rahvusvahelised dokumendid ei anna alust jätta riigisisest planeerimismenetlust järgimata.

5.8. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda riigi eriplaneeringu algatamist. Riik võib leida, et nii olulise ruumilise mõjuga ja suure riikliku huviga projekti algatamiseks pole riigieelarves vahendeid. Riik võib ka põhjendatult soovida olla ise arendaja ja täpsustada selleks kokkulepet naaberriigiga. Erakapitali kaasamise viisi valik on peamiselt otstarbekuse kaalutlustest lähtuv ja poliitiline otsustus, mis ei allu sisulisele kohtulikule kontrollile. TTJA-le pole alust ette heita ministeeriumide seisukohtade väljaselgitamist.

6. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja uue otsusega kaebuse rahuldada.

7. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 30. juuni 2023. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ning tegi uue otsuse, millega rahuldas kaebuse. Kohus tuvastas TTJA kirja õigusvastasuse ja tühistas vaideotsuse ning kohustas TTJA-d kaebaja taotlust uuesti lahendama. Kohus mõistis TTJA-lt kaebaja kasuks välja menetluskulud 6000 eurot, jättes ülejäänud kulud menetlusosaliste endi kanda. Kaebaja taotlus mõista tähtajaks tasumata menetluskuludelt välja viivis jäi rahuldamata. Otsuse põhjendused olid järgmised.

7.1. KeHJS₂₀₂₁ § 26¹ lg-s 6 kasutatud termini „ilmselge perspektiivitus“ all tuleb mõista eeskätt kavandatava tegevuse objektiivset ja õiguslikku võimatust. Üksnes asjaolust, et vaidlusaluse objekti tarvis võib olla vaja koostada riigi eriplaneering, samuti mitte trassikoridori asukoha selgusetusest ei järeldu kavandatava tegevuse ilmselget perspektiivitust. Pole keelunormi vaidlusaluse tunneli ja tehissaare rajamiseks Soome lahte. KMH menetluses koostatavad uuringud aitavad kaebajal koguda teavet tulevaste võimalike teiste lubade, sh riigi eriplaneeringu taotlemiseks. KMH ei asenda nõutavaid tegevuslube ega planeeringuid. Seega ei teki sellest kaebajale ka õigustatud ootust viia projekt ellu.

7.2. TTJA ei tuginenud sellele, et tunneli rajamine oleks objektiivselt ilmselgelt välistatud ja seetõttu KMH raames tehtavad uuringud koormaksid ülemäära keskkonda või teisi isikuid. Ühiste kavatsuste protokolliga on kokku lepitud koostöö tegemises tunneli projekti raames, sh võetud eesmärgiks KMH menetluste ühildamine. Soomes on kaebaja sõnul vastu võetud Helsingi-Uusimaa 2050 maakonnaplaneering, milles on mh ette nähtud Eesti ja Soome vahele raudteetunneli ning Soomepoolse raudtee rajamine. Planeeringu menetluses tehti KSH. Soomes on alustatud raudteetunneli projekti KMH-d ja 2019 kiideti heaks KMH programm. TTJA pole ka väitnud, et kaebaja taotluses märgitud esialgsed alternatiivsed asukohad oleksid välistatud.

7.3. KSH ja KMH erinevad eesmärgid ei muuda taotlust ilmselgelt perspektiivituks KeHJS₂₀₂₁ § 26¹ lg 6 mõttes. Vahetult KMH alusel ei hakata ehitama, vaid selle raames kogutavat teavet saab kasutada ka riigi eriplaneeringu menetluses. Kui riigi eriplaneeringu ja KSH tulemusena peaks kavandatava objekti asukoht muutuma ja seetõttu minetaks kaebaja tellitud KMH oma tähenduse, kannaks seda riski kaebaja.

7.4. TTJA ei tuginenud oma kirjas julgeolekut puudutavatele argumentidele.

7.5. Põhjendatud pole kohustada TTJA-d kaebaja taotluse alusel KMH-d algatama, sest kohtule pole üheselt ja lõplikult selge, et kaebaja taotlust pole võimalik siiski lugeda ilmselgelt perspektiivituks teistest asjaoludest lähtudes.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. TTJA esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse ja jätta jõusse halduskohtu otsuse ning menetluskulud kaebaja kanda. Kassatsioonkaebuse põhiväited on järgmised.

8.1. Ilmselge perspektiivituse all KeHJS § 26¹ lg 6 mõttes tuleb lisaks absoluutsele perspektiivitusele, mida pidas silmas ringkonnakohus, mõista muu hulgas ka seadusjärgset tegevuste loogilist reastust, põhjusi, millest lähtus riigi eriplaneeringu algatamisest keeldumise eelnõu, ning ajalist seost algatatava KMH ja hilisema tegevusloamenetluse vahel. KMH-ga kogutud andmed kaotavad aja möödudes oma väärtuse. Piisavalt selge peab olema see, kas taotleja on tulevikus ka tegevusloa taotlejaks. Tuleb arvestada, et tegemist on Soome ja Eesti vahelise perspektiivse (mitte rakendatud) taristuprojektiga.

8.2. Kavandatav riikidevaheline tunnel koos tehissaarega on strateegiline ehitis, mille asukoha valiku ning toimimise vastu on suur riiklik ja rahvusvaheline huvi ning mille kavandamist peavad juhtima riigid. Seda on riikide esindajad väljendanud piiriüleste mõjude hindamise komisjoni juurde moodustatud ad hoc töörühmas, ühiste kavatsuste protokollis ning samuti riigi eriplaneeringu algatamist kaaludes, mida taotles kaebaja. Projekti elluviimiseks on igal juhul vaja koostada riigi eriplaneering. Arvestades projekti keerukust ja KSH raames vajalike uuringute mahtu (nt merepõhja geoloogilised uuringud), võib menetlus kesta kuni kümme aastat. Selle ajaga oleks KMH aegunud.

8.3. KMH pole ka menetlusökonoomia põhimõttest lähtudes mõistlik olukorras, kus on teada, et hoonestusloa menetluse algatamisest tuleks nagunii keelduda.

8.4. Ka reastamise põhimõttest lähtudes tuleb esmalt teha KSH ja seejärel KMH käigus uurida täpsemalt, kuidas riigi eriplaneeringuga määratud asukohas ehitisi rajada.

8.5. Menetluse kestel on olukord muutunud. 12. mail 2022 kehtestas Vabariigi Valitsus üleriigilise planeeringu Eesti mereala ja sellega piirneva rannikuala, samuti majandusvööndi teemaplaneeringu, milles pole leitud raudteetunnelile ega tehissaarele asukohta. Seega tuleks hoonestusloa menetluse algatamisest keelduda ka ehitusseadustiku § 113¹¹ lg 2 p 2 alusel.

8.6. Soomes eraarendaja initsiatiivil algatatud KMH-s käsitletavad tunneli asukoha alternatiivid ei lähe kokku Soome riigi plaanidega. Uusimaa maakonnaplaneeringus on kehtestatud teine tunneli perspektiivne asukoht.

9. Kaebaja palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata. Juhul kui Riigikohus ei nõustu kaebaja seisukohtade ja tõlgendusega KMH direktiivi ja Espoo konventsiooni kohta, palub kaebaja taotleda Euroopa Liidu Kohtult eelotsust. Kaebaja palub küsida, kas EL õiguse kohaselt on liikmesriigil õigus keelduda KMH menetluse algatamisest põhjusel, et kavandatav tegevus eeldab riigisisese õiguse kohaselt planeeringut vaatamata sellele, et tegu on piiriülese projektiga, mille puhul KMH on direktiivist tulenevalt kohustuslik ja mille kohta teine liikmesriik on algatanud piiriülese KMH menetluse. Riigikohtu menetlusega seotud menetluskulud palub kaebaja jätta TTJA kanda ning mõista TTJA-lt lisaks kaebaja menetluskuludele välja ka viivis. Kaebaja põhiväited on järgmised.

9.1. KMH saab KeHJS § 26¹ lg 1 alusel jätta algatamata üksnes juhul, kui kavandatav tegevus on ilmselgelt perspektiivitu, st objektiivselt ja õiguslikult võimatu (õigusaktiga vastuolus).

9.2. KMH algatamine on kooskõlas Eesti õigusega, kohustuslik EL õigusest tulenevalt ja vajalik Eesti rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks. Riik lubas juba 2018, et Eesti ja Soome menetlused toimuvad paralleelselt. Espoo konventsiooni art 7 järgi peab KMH toimuma vähemalt kavandatava tegevuse projektjärgus ning pooled püüavad vastavas ulatuses rakendada KMH põhimõtteid poliitikate, planeeringute ja programmide koostamisel. Menetluste ühildamine mõlemas riigis on vajalik ja selle klausliga allkirjastatigi ühiste kavatsuste protokoll. Praegusel juhul toimub Soomes peamise otsuse menetlus ja see eeldab Eestis samuti KMH nõuetele vastavas menetluses info kogumist. Eesti ametkonnad aga käsitavad ühist projekti kahe eraldi projektina, mis toob kaasa selle jupiti menetlemise.

9.3. Praegusel juhul ei ole riigi eriplaneering kohustuslik, vaid selle vajalikkust hindab üksnes Vabariigi Valitsus (PlanS § 27 lg 3). Kui tegelikult eksisteeriks avalik huvi projekti vastu, oleks saanud eriplaneeringu algatada ammu. Riik pole aga võimeline eriplaneeringut algatama, sest ilma piiriülese KMH-ta pole tal võimalik saada otsustamiseks piisavalt teavet.

9.4. TTJA põhjendab kassatsioonkaebuses oma otsustuse õiguspärasust ka julgeolekukaalutlustega. KMH algatamise otsustamisel aga ei otsustata välisinvestori usaldusväärsuse või finantsvõimekuse üle.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja ringkonnakohtu otsus tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1). Jõusse jääb halduskohtu otsus (HKMS § 230 lg 5 p 4).

11. Kaebaja esitas vastustajale taotluse KMH algatamiseks enne tegevusloa taotluse esitamist eesmärgiga rajada Eesti ja Soome vaheline merealune raudteetunnel koos selle teenindamiseks mõeldud tehissaarega. Sellise menetlusliku võimaluse näeb ette KeHJS § 26¹ lg 1, mille kohaselt lisaks KeHJS § 3 lg-s 1 sätestatule võib kavandatava tegevuse keskkonnamõju hinnata arendaja esitatud KMH algatamise taotluse alusel enne KeHJS § 11 lg 1 kohase tegevusloa taotluse esitamist, arvestades §-st 26¹ tulenevaid erisusi. Vastustaja keeldus KMH algatamisest KeHJS § 26¹ lg 6 alusel. Otsustamise ajal sätestas KeHJS₂₀₂₁ § 26¹ lg 6: „Kui otsustajale teadaoleva teabe alusel on kavandatav tegevus ilmselgelt perspektiivitu, tagastab otsustaja keskkonnamõju hindamise algatamise taotluse.“ Vastustaja selgitas ilmselget perspektiivitust sellega, et tunneli rajamise eelduseks on selle asukoha valik riigi eriplaneeringuga. Pooled vaidlevadki peamiselt selle üle, kas KeHJS₂₀₂₁ § 26¹ lg 6 võimaldas KMH algatamisest sellel põhjusel keelduda.

12. Kahtlust ei ole selles, et vaidlusaluste objektide rajamiseks on vaja kehtestada riigi eriplaneering. Kui käsitada tulevast raudteed avaliku raudteena, tuleneks riigi eriplaneeringu koostamise kohustus PlanS § 27 lg-st 2. Aga isegi kui pidada võimalikuks kaebaja lähenemist, mille kohaselt tegu ei oleks avaliku raudtee, vaid puhtalt eraalgatusega, oleks riigi eriplaneering ikkagi vaja koostada PlanS § 27 lg-test 3 ja 1 lähtudes. Rajatistel oleks ilmselgelt oluline ruumiline mõju ning seda, et nende asukoha valiku ja toimimise vastu on suur riiklik ja rahvusvaheline huvi, kinnitavad praeguses asjas käsitletud Eesti ja Soome vahelist koostööd puudutavad dokumendid. Ka mitu ministeeriumi pidas TTJA-le saadetud vastustes riigi eriplaneeringut vaidlusaluse objekti rajamise eeltingimuseks. Samuti nentis riigi eriplaneeringu põhimõttelist vajalikkust tunneli ja tehissaare rajamiseks RaM 30. juulil 2020 koostatud korralduse eelnõus, millega plaaniti jätta riigi eriplaneering muudel põhjustel algatamata (kaebuse lisa 16).

13. KeHJS § 26¹ lg-t 6 on praeguseks täiendatud. 13. jaanuaril 2022 jõustunud redaktsioon on sõnastatud järgmiselt: „Kui otsustajale olemasoleva teabe kohaselt on kavandatav tegevus ilmselgelt perspektiivitu, sealhulgas ei ole kooskõlas selle asukohaga seotud kitsenduste või kehtiva planeeringuga, tagastab otsustaja keskkonnamõju hindamise algatamise taotluse.“ Seletuskirjas (Riigikogu IV koosseis, eelnõu 378 SE, seletuskiri algatamisel, lk-d 28-29) märgiti, et lõiked on olemuselt täpsustavat laadi ja rõhutavad senisest enam põhimõtet, et tegevusloata KMH taotleja ei saa eeldada, et KMH tagab, et kavandatav tegevus on võimalik; sätetes täpsustatakse, et KMH algatamise taotlemisel peab taotleja kontrollima, et kavandatav tegevus vastaks planeeringutele. Konkreetselt lõike 6 kohta midagi öeldud ei ole.

14. Kolleegium nõustub TTJA lähenemisega, mille kohaselt KeHJS § 26¹ lg 6 muudatus oli üksnes täpsustavat laadi ja ilmselge perspektiivituse tingimus hõlmas ka varem vastuolu kehtivate planeeringutega, juhul kui loa andmise eelduseks oli kooskõla planeeringutega. Kuigi KeHJS § 26¹ võimaldab KMH algatada enne loataotluse esitamist, on KMH siiski olemuslikult seotud tegevusloaga KeHJS mõttes, mis omakorda seostab ilmselge perspektiivituse lõikes 6 tegevusloa andmise võimatusega. VeeS₂₀₂₁ § 221 lg 2 p 3 nägi ühe hoonestusloa menetluse algatamisest keeldumise alusena ette selle, et kavandatava ehitise püstitamiseks on vaja koostada riigi eriplaneering. Seega ei olnud vaidlusaluse otsustuse tegemise ajal võimalik hoonestusloa menetlust isegi algatada enne riigi eriplaneeringu kehtestamist.

15. Sellisel tegevuste järjekorral on sisuline põhjus. Riigi eriplaneeringu menetluses korraldatakse KSH, mille eesmärk on mõjutada strateegilisi valikuid otsustusprotsessi varases staadiumis (vt ka kolleegiumi otsus nr 3-16-1472/92, p 24). Just strateegilisel tasandil tuleb teha valik, kas üldse ja kui, siis millisesse asukohta rajada selline olulise mõjuga objekt. Reastamise põhimõttest lähtudes peab otsustusprotsessi kõrgemal tasandil tehtav hindamine andma raamistiku edasiste hindamiste jaoks ning jätma tulevaste menetluste raames hindamiseks küsimused, mida saab tõhusamalt hinnata otsustusprotsessi madalamal tasandil. KMH ei saa seejuures asendada KSH-d (samas). Seda arvestades ei ole loogiline ega otstarbekas algatada enne eriplaneeringu kehtestamist KMH-d, mille eesmärgiks ei peaks olema olulise ruumilise mõjuga objekti asukoha valik.

16. KMH algatamist sellises olukorras ei õigusta ka võimalus kasutada KMH raames kogutavat teavet hiljem riigi eriplaneeringu algatamisel. Kui eriplaneeringu puhul juhib ja korraldab kogu protsessi planeeringu koostamise korraldaja, siis KMH menetluses on väga suur roll arendajal. Arendaja teeb näiteks juhteksperdiga koostööd KMH programmi ja aruande koostamisel (KeHJS § 13 lg 1 ja § 20 lg 1), korraldab KMH programmi ja aruande avaliku arutelu (KeHJS § 16 lg 1 ja § 21), teeb juhteksperdiga koostööd ettepanekutele vastamisel ja paranduste tegemisel ning saadab ise välja vastused neile ettepanekutele (KeHJS § 17 lg-d 2-3 ja § 21). Sarnaselt otsuses nr 3-20-1310/52 üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kohta selgitatuga võib kolleegiumi hinnangul juhul, kui menetluses on suurem roll haldusorganil, erinevate huvide tasakaalustatud arvesse võtmise võimalus olla tõhusam kui juhul, mil tellijaks on arendaja, kes on otseselt huvitatud arendustegevuse kasumlikkusest ja seetõttu talle kõige soodsama lahenduse valimisest (otsuse p 33 ja seal viidatud varasem praktika). Arendaja suur roll võib soodustada kaalutlusvigade teket (samas, p 34). Samasugused ohud varitsevad juhul, kui võimaldada esmane hindamine, mis peaks mõjutama olulise avaliku huviga objekti asukoha valikut, teha arendaja juhitavas KMH menetluses - eriti kui pole isegi kindel, kas just see arendaja hiljem saab asuda hoonestusloa alusel tunnelit ehitama (asja materjalidest nähtuvalt plaanib riik pigem korraldada ehitamist ise ja kaasata erarahastust konkurentsi alusel).

17. Kaebajale ei tulene õigust nõuda KMH algatamist ka muudest rahvusvahelistest aktidest.

17.1. KMH direktiivi art 7 ei reguleeri piiriülese keskkonnamõjuga projekti puhul KMH korraldamist erinevates riikides eraldi menetlustes, vaid käsitleb olukordi, kus KMH viiakse läbi ühes riigis ja teisega konsulteeritakse. Sarnane sisu on KeHJS piiriülese keskkonnamõju hindamist käsitlevatel sätetel (eelkõige § 30). Samuti ei saa kaebaja taotluse rahuldamise kohustust tuletada KMH direktiivi üldistest sätetest, mis käsitlevad KMH kohustust võimalikult varajases otsustusstaadiumis. KMH direktiiv ei nõua üldse KMH-d enne tegevusloa (direktiivis nimetatud teostusloaks) taotluse esitamist (vt eelkõige art 2 lg 2, samuti art 6 lg 2 p a, mis KMH puhul nõuab mh teostusloa taotlusest üldsuse teavitamist). Ka Espoo piiriülese keskkonnamõju hindamise konventsiooni art 2 lg 7 eeldab KMH-d „vähemalt projektjärgus“, mitte varem. Kolleegiumi hinnangul on eelviidatud sätted selged (acte clair) ning nende kohta pole vaja taotleda eelotsust.

17.2. Teistsugust järeldust ei toeta kaebaja viidatud komisjoni juhised KMH menetluse kohaldamise kohta suurtele piiriülestele projektidele („Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects“). Komisjon on selgitanud, et ka suurte piiriüleste projektide puhul peab arendaja kinni pidama iga liikmesriigi riigisisestest KMH reeglitest, kus projekti asutakse ellu viima (lk 10). Juhistes soovitatakse seejuures esmalt koostada üldine KMH aruanne kogu projekti mõjude, sh kumulatiivsete mõjude kohta ja alles siis keskenduda riigisisestele KMH menetlustele, kuid selline lähenemine eeldab kahe- või mitmepoolset koostööd (lk 11). Projekti asukohariigid on vabad kokku leppima KMH korralduses, kuigi on soovitatav, et ülesanded oleks jagatud selliselt, et iga pool vastutab nende ülesannete eest, mida temal on kõige parem täita (nt oma liikmesriigis avalike arutelude korraldamine) (lk 12). Kui kahe- või mitmepoolset kokkulepet ei ole, tuleb lähtuda Espoo konventsiooni art 5 järgsest piiriülesest KMH menetlusest (lk 13). Sarnase KMH reeglistikuga riikide puhul aga võib olla mõeldav leppida kokku isegi ühises KMH-s, mis järgiks kummagi osalisriigi kõrgeimaid standardeid; konventsioon julgustab ühiste organite loomist (lk-d 13-14). Juhistest võib järeldada, et eelistatud on esmalt teha riikide koostöös ühine KMH ja alles seejärel vajaduse korral korraldada kummaski riigis riigisiseseid menetlusreegleid järgivad menetlused, kuid selline korraldus on võimalik ainult riikidevahelisel kokkuleppel.

17.3. Eesti ja Soome vahel on sõlmitud eraldi kokkulepe piiriülese keskkonnamõju hindamiseks (RT II 2002, 16, 70), kuid ka see ei toeta kaebaja seisukohti. Muu hulgas võimaldab kokkuleppe art 14 ühishindamist, kuid ei näe ette, et kahes riigis korraldataks eraldi menetlustena KMH-d (sh et teisel riigil oleks kohustus seda teha, kui üks riikidest on KMH juba algatanud). Kaebusele lisatud materjalidest Eesti ja Soome vaheliste kohtumiste kohta nähtub küll, et seal on osalenud ka arendaja ja et tõepoolest on eesmärgiks seatud keskkonnamõju hindamine võimalusel paralleelselt, kuid siduvaid otsuseid selle kohta tehtud ei ole. Ühiste kavatsuste protokoll (tl 95; tõlge eesti keelde, tl 124) aga arendajat ei kaasa, vaid on üksnes kahe riigi vahel ning selles on käsitletud alles võimaluste analüüsimist kombineerida rahastamisel avalikku ja erakapitali (2. jagu, p 4; 3. jagu, p 1), kusjuures rõhutatakse avaliku sektori strateegilist rolli. Seega ei saa sellest tuletada arendajale mingeid subjektiivseid õigusi. Protokolli kohaselt teevad osalised koostööd sünkroniseeritud keskkonnamõju hindamiseks ning püüavad samal ajal korraldada avalikke arutelusid KMH asjakohaste etappide teemal (2. jagu, p 6), aga konkreetseid kohustusi protokollist pigem ei nähtu. Protokolli 10. jao p-s 1 on otsesõnu märgitud, et protokoll pole õiguslikult siduv.

18. Isegi kui asuda seisukohale, et KeHJS₂₀₂₁ § 26¹ lg 6 ei andnud otsustamise ajal alust taotluse tagastamiseks, ei saa tähelepanuta jätta seda, et praeguseks on KeHJS § 26¹ lg 6 muutunud ja kehtestatud mereala planeering, milles ei ole tunnelit ette nähtud. Juba ringkonnakohtu otsuse tegemise ajal oli seega teada, et tegelikult ei võimalda KeHJS § 26¹ lg 6 uues redaktsioonis teha teistsugust otsust kui taotlus tagastada. Riigikohus on selgitanud, et kohustamiskaebuse rahuldamiseks peavad selle eeldused olema täidetud nii kaebuse esitamise kui ka kohtuotsuse tegemise aja seisuga. Kui kohtuotsuse tegemise ajal ei võimalda õiguslik olukord haldusorganit toimingut sooritama kohustada, on see kaebuse rahuldamata jätmise aluseks (riigivastutuse seaduse § 6 lg 1; Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-79-16, p 20; Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-3-1-5-09, p 44). Ka sel põhjusel tulnuks ringkonnakohtul jätta kaebus rahuldamata. Kuigi formaalselt ei takista kehtiv õigus kohustamast vastustajat uuesti otsustama, on uues õiguslikus olukorras TTJA samasisuline otsustus vältimatu.

19. Kuna kaebus jääb rahuldamata, peab menetluskulud kandma kaebaja (HKMS § 108 lg 1). TTJA ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud, seega jäävad kulud menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 109 lg 1 neljas lause).

(allkirjastatud digitaalselt)